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用好检察建议等监督手段提升民事非诉执行监督质效

作者:程建玲(北京市人民检察院第三分院)来源:检查日报2021年09月01日第07版
       实践中,检察建议作为民事非诉执行监督最主要的方式,在充分发挥其优势的同时,也显现出诸多弊端。如果法院不予配合,检察机关往往束手无策,缺乏强有力的手段或补救措施持续跟进,监督效果不理想。那么,在民事非诉执行监督实践中,如何更好地运用检察建议和其他监督方式以取得更好的监督效果呢?笔者将结合实践,简要分析在检察建议及其他监督方式的运用过程中应注意的问题。
       关于检察建议的运用。修改后的民事诉讼法、新颁布的民事诉讼监督规则,以及“两高”关于民事执行活动法律监督若干问题的规定,都明确了民事执行检察监督的方式为检察建议。有关司法改革文件还规定了纠正违法通知书和建议更换办案人的方式。由于民事执行监督的根本目的是保障民事执行活动的依法顺利实施,民事检察执行监督应当保持谦抑性,因此,在执行监督工作中应当慎用停止执行程序的检察建议。笔者认为,检察建议应主要运用到下列情形中:


一是向仲裁机关提出重新仲裁或撤销仲裁裁决的检察建议。


       根据我国仲裁法第9条的规定,仲裁实行一裁终局的制度。目前,仲裁机构对虚假仲裁和恶意仲裁缺乏自行纠错程序,对于没有进入执行程序或执行异议被驳回后,案外人缺乏进一步的救济渠道。在司法实践中,无论是基于案外人的反映,还是仲裁机构自行发现,仲裁机构在已经明知仲裁裁决发生错误的情况下,苦于法律没有明确规定的纠错程序和救济途径而无法作为。如果仲裁机构根据检察机关的检察建议,启动纠错程序,将会有力地保护因虚假仲裁和恶意仲裁受到侵害的国家利益和社会公共利益以及第三人的合法权益。同时,也更能保证仲裁本身权威性的实现。


二是建议法院中止或终结虚假仲裁、违法公证案件的执行或裁定不予执行。


       司法实践中,检察机关可以视虚假仲裁、违法公证案件的查明和处理情况,向法院提出中止执行或终结执行的检察建议。由于仲裁法没有赋予仲裁机构撤销仲裁裁决的权利和程序,虽然法院已经裁定中止仲裁裁决的执行,但仲裁裁决未被撤销,其效力处于待定或仍处于有效状态。司法实践中,法院中止执行后,案件长期处于停滞状态,严重损害了权利人、其他债权人或轮候查封债权人的利益,建议进一步完善相关立法。在目前情况下,法院应当研究解决此类现象和问题,在查明案件确属虚假仲裁的情况下,直接作出不予执行仲裁裁决的决定,终结执行程序。


三是法院在裁定书中对虚假仲裁、违法公证案件予以认定,但未对虚假仲裁参与人或违法公证参与人作出惩戒的,检察机关可以依据民事诉讼法第113条的规定,向法院提出对其采取罚款、拘留等强制措施的检察建议。


四是对法院怠于执行、超期执行、不及时采取执行措施的问题,提出检察建议,督促法院依法及时执行。


       对于执行中的错误行为,建议其依法纠正。

       关于违法犯罪线索的移送。对于在民事非诉执行检察监督过程中发现的违法执行、虚假仲裁、违法公证、拒不执行生效法律文书等涉嫌违法犯罪线索,移送相关部门和机关依法处理。移送违法犯罪线索主要包括三类:一是对仲裁、公证人员涉嫌枉法仲裁、违法公证、贪污、贿赂等违法犯罪线索的移送;二是对涉案审判、执行人员涉嫌违法犯罪线索的移送;三是对涉案当事人及其他人员涉嫌虚假诉讼罪等违法犯罪线索的移送。

       关于一般检察建议的使用。积极参与社会综合治理,对执行监督中发现的其他违法行为和管理漏洞,检察机关应依法向相关部门或组织提出改进工作的一般检察建议。

       如向法院可以提出如下改进工作的检察建议:一是法院执行机构应当加强对涉嫌虚假仲裁、违法公证案件的实质性审查力度,在当事人无法调查取证的情况下,应当依职权调查取证,以查明事实,避免或防止执行错误和执行回转。二是加大对虚假仲裁、违法公证、虚假诉讼等妨害诉讼秩序行为的处罚力度,净化执行环境。三是涉嫌犯罪的,应当向相关部门移送犯罪线索,而不是简单地驳回案外人异议或中止案件的执行了之。四是建议法院改进其他执行程序不规范问题。如重要工作记录不入卷、不送达或超期送达执行法律文书、执行法律文书未载明执行依据等。

       而向仲裁机构提出改进工作的检察建议主要有以下几个方面:一是建议仲裁机构完善自我监督机制,规范仲裁程序,修改完善仲裁规则,比如增加主动调查取证的规定,增加案外人参与仲裁的规定,在保障仲裁庭独立办案的前提下强化对裁决书的核阅。二是建议仲裁员对于“手拉手”仲裁、缺席仲裁、仲裁涉及案外人等情形,要提高警惕,积极行使释明权,强化当事人的举证义务。三是建立自我纠错机制,加强对利用仲裁妨害司法行为的防范和打击力度等。

       向公证机构或司法行政管理部门提出改进工作的检察建议,如建议规范公证程序、加大对债权债务相关事项的实质审查力度、加大对违法公证行为的处罚力度;等等。

       针对民间借贷领域虚假仲裁、违法公证高发多发、金融管理秩序治理不到位等问题,向相关金融管理部门以及相关行政管理部门提出加强行业管理的检察建议等。

       同时,通过行使调查核实权、向协助执行单位发送检察建议等形式,助力法院解决执行难问题。

       而对不符合监督条件的案件,依法作出不支持监督申请的决定,并积极做好执行和解与息诉工作。

       对于依法查明不存在虚假仲裁、违法公证情形的案件以及其他不符合监督情形的案件,依法驳回申请人的监督申请,支持法院和仲裁、公证机构依法履职,并对申请人做好释法说理工作。有和解可能的,积极做当事人工作促成和解,并及时与法院沟通,将检察和解转化为法院的执行和解,做到案结事了。

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