【2019第7期】行政诉讼——城管局实施行政强制措施案例分析

原创作者：刘云鹤

审稿人；张莉明

案情简介

2018年9月11日，珠海市某城管局执法人员现场检查发现唐某（原告）在己有房屋外侧加建铁支架玻璃棚及落地玻璃构筑物，并在房屋内墙体开洞两处。城管局要求唐某提供加建建筑物的建设许可证明，唐某不能提供，也无法提供相应佐证，城管局认为其行为违反了《珠海经济特区城乡规划条例》第四十九条及《住宅室内装饰装修管理办法》第五条之规定，告知其相关违法情况及权利义务，并制作《现场检查（勘验）笔录》及《责令改正违法行为通知书》，限其于2019年9月12日下午17时前自行拆除，唐某拒绝签字，城管局对其留置送达。2018年9月24日，城管局执法人员前往现场，发现唐某已将玻璃棚拆除，房间内开洞墙体两处已补，但落地玻璃构筑物仍未拆除。2018年10月17日，城管局执法人员再次前往现场，发现搭建的玻璃构筑物仍未拆除，现场还有施工人员。2018年10月23日，城管局向珠海水务环境控股集团有限公司（以下简称水务公司）发函，指出唐某的违法行为并要求水务公司收到函件后停供唐某房屋施工用水。2018年11月8日，城管局对唐某采取停供用水的行政强制措施。唐某对城管局的行政行为不服，向法院提起行政诉讼。

请求：

1、判令城管局通知水务公司对唐某房屋实施停水的行政行为违法；

2、判令城管局赔偿唐某因停水造成的租金损失合计人民币6000元。

判决结果：

1、确认城管局对唐某的房屋实施停水的行政强制措施违法；

2、驳回唐某的行政赔偿请求。

分析与提示

1、法院判决城管局停水的行政强制措施违法的理由为：城管局向唐某送达《行政强制措施现场笔录》时，当事人拒签，见证人为水务公司员工，而根据《行政诉讼法》第一百零一条、《民事诉讼法》第八十六条、《最高人民法院关于适用《民事诉讼法》的解释》第一百三十条的规定，见证人应当为受送达居住地的居民委员会、村民委员会的工作人员及受送达人所在单位的工作人员，故城管局实施的行政行为程序违法。

行政程序的正当性要求行政法律关系双方主体都必须依法定程序作出行为。程序必须用法律形式进行规范化、系统化，要符合法律要求。行政程序必须贯穿法治精神，实行依法行政。

提示：

首先，根据《珠海经济特区相对集中行政处罚权条例》第二十四条之规定，对正在进行的违法建设行为或者住宅室内违法装饰装修行为，城管局有权责令当事人停止违法行为，限期改正；当事人拒绝的，有权通知供电供水部门停供施工用电用水、强制拆除等措施。

另外，行政诉讼实行举证责任倒置原则，行政机关对行政相对人做出具体行政行为的合法性需要行政机关来举证证明，因此正当程序是行政行为合法的前提。法律程序是较为严谨、复杂的系统，法律行为的实施要严格遵守法律规定的程序，任何一个环节的缺漏和瑕疵都会造成整个程序的不合法。本案中，城管局履行了由两名执法人员实施、出示执法身份证件、通知当事人到场、当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径、制作现场笔录的法定程序，却因送达笔录所邀请的见证人身份不符合法律规定导致整个行政行为被法院判决不合法。

2、法院未支持唐某要求赔偿的诉讼请求，理由为：唐某对其赔偿请求的损失是否系直接损失及是否已经发生并没有提供充分的证据予以证明。

提示：

在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。本案中，唐某提交的证据中与赔偿主张有关的仅是来自“珠海租房网”的租房信息截图，并不能证明唐某将其房屋用于出租，也不能证明因停水使得房屋无法出租、无法收益，因此，其应承担举证不能的不利后果。

延伸：请求行政赔偿系基于合法权益受损所产生的权利，并不受行政行为合法与否的影响。即使行政强制措施或强制执行的行为违法，若被采取强制措施或强制执行的标的本身不合法，该行政行为也未对任何公民、法人或其他组织的合法权益产生损害，依法不能取得国家赔偿的权利。

相关法律法规

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：  

　　一、主要证据不足的；  

　　二、适用法律、法规错误的；

　　三、违反法定程序的；

　　四、超越职权的；

　　五、滥用职权的；

　　六、明显不当的。

《行政强制法》第十八条　行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：

　　（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；

　　（二）由两名以上行政执法人员实施；

　　（三）出示执法身份证件；

　　（四）通知当事人到场；

　　（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；

　　（六）听取当事人的陈述和申辩；

　　（七）制作现场笔录；

　　（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；

　　（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；

　　（十）法律、法规规定的其他程序。

《行政诉讼法》第一百零一条　人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。

《民事诉讼法》第八十六条受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。

《最高人民法院关于适用《民事诉讼法》的解释》第一百三十条　向法人或者其他组织送达诉讼文书，应当由法人的法定代表人、该组织的主要负责人或者办公室、收发室、值班室等负责收件的人签收或者盖章，拒绝签收或者盖章的，适用留置送达。

民事诉讼法第八十六条规定的有关基层组织和所在单位的代表，可以是受送达人住所地的居民委员会、村民委员会的工作人员以及受送达人所在单位的工作人员。

《珠海经济特区城乡规划条例》第四十九条   建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法申请办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证。按照国家规定需要进行规划选址审批的建设工程，还应当申请办理建设项目选址意见书。

《住宅室内装饰装修管理办法》第五条   住宅室内装饰装修活动，禁止下列行为：

（一）未经原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案，变动建筑主体和承重结构；

（二）将没有防水要求的房间或者阳台改为卫生间、厨房间；

（三）扩大承重墙上原有的门窗尺寸，拆除连接阳台的砖、混凝土墙体；

（四）损坏房屋原有节能设施，降低节能效果；

（五）其他影响建筑结构和使用安全的行为。

本办法所称建筑主体，是指建筑实体的结构构造，包括屋盖、楼盖、梁、柱、支撑、墙体、连接接点和基础等。

本办法所称承重结构，是指直接将本身自重与各种外加作用力系统地传递给基础地基的主要结构构件和其连接接点，包括承重墙体、立杆、柱、框架柱、支墩、楼板、梁、屋架、悬索等。

《国家赔偿法》第二条   国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。

本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。